संघीय मुलुकहरुमा तीन या दुई तहको संघीयता रहेको पाइन्छ। तहहरु बीचको सम्बन्ध संवैधानिक परिभाषा र व्यवहारिक रूपमा जस्तो रहेपनि सिद्धान्तत: उनीहरु एकअर्काका प्रतिस्पर्धी हुन्। विशेषगरी राज्यस्रोतमा सबै तहको हक हुने हुँदा उनीहरु राज्यस्रोत माथिको अधिकारका लागि प्रतिस्पर्धा गरीरहेका हुन्छन्। कुनै एक तहले धेरै राज्यस्रोत राख्नु भनेको अर्को तहका लागि कम हुनु हो।
त्यस्तै उनीहरुको प्रतिस्पर्धा कार्यजिम्मेवारी के हुने भन्ने विषयमा पनि रहने गर्छ। कुनै एक तहले कम जिम्मेवारी ग्रहण गर्नु भनेको अर्को तहका लागि जिम्मेवारी थपिनु हो। सैद्धान्तिक रूपमा प्रतिस्पर्धा हुँदा वित्तिकै व्यवाहरमा पनि लुछाचुँडीहरु पर्छ भन्ने होइन। तर तहहरू बीचको उचित अन्तरसम्बन्ध स्थापना गर्न भने यो प्रतिस्पर्धाको सिद्धान्तलाई उपेक्षा गर्न मिल्दैन।
नेपालमा तीन तहको संघीयता रहेको छ। यी तीन तहबीचको सम्बन्ध संविधानले तीन ‘स’ सहकार्य, समन्वय र सह-अस्तित्वका आधारमा हुने भनेको छ र संघीयताको मोडललाई पनि सहकार्ययुक्त संघीयताका रूपमा अर्थाएको छ। तर यो सहकार्ययुक्त संघीयता भनेर मात्र सहकार्य हुने हुँदैन। माथि भने जस्तै नेपालका तीन तह पनि एकअर्काबीच कस्ले कति र के राज्यस्रोत र कार्यजिम्मेवारी पाउने भन्ने विषयमा प्रतिस्पर्धा गरीरहेका छन्।
संविधानमा अनुसूचिमार्फत यी विषय बाँडफाँट गर्न खोजिएको छ, तर बाँडफाँटका कतिपय जिम्मेवारी भने संघ सरकार र राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगलाई दिएको छ। अझ आयोग पनि संघ सरकारले बनाएकै कानुनका अनुसार चल्ने हुँदा संविधानेले धेरै अवशिष्ट अधिकार संघ सरकारलाई नै दिएको छ। प्रदेश र स्थानीय तह संविधानत: स्वायत्त रहने भनिए पनि उनीहरू संघ सरकारको अनुदान र संघ सरकारले हस्तानतरण गरेका जिम्मेवारीमा नै निर्भर रहेका छन्।
संविधानमा स्प्षट व्यव्स्था भएका कतिपय विषयमा पनि व्यवाहारिक अथवा अन्य कारणले सबै अधिकार प्रदेश र स्थानीय तहलाई गइसकेको छैन। यसले प्रदेश र स्थानीय तहमा कर्मचारीको कमि, कतिपय अवस्थामा पूर्ण जिम्मेवारीको एकिन नहुनु र संघीय सरकारको अनुदानमा निर्भर रहनु पर्दा संघ सरकारसँग प्रतिस्पर्धा गर्न उनीहरुलाई गाह्रो परेको छ। यसले संघीयताको सैद्धान्तिक मर्मलाई केही हदसम्म असर पारेको छ।
तर संघीय व्यवस्थामा प्रतिस्पर्धाको मर्मलाई पूर्णरूपमा नष्ट गर्न भने सम्भव हुँदैन। प्रदेश र स्थानीय तह एक किसिमले सशक्तिकरण भइसकेका छन्। आवश्यक परेमा उनीहरू एक अर्कासँग अथवा संघ सरकारसँग प्रतिस्पर्धा गर्न सक्छन् र सोही प्रतिस्पर्धा गर्ने अधिकारका कारण अन्य तहको सरकार र निकायसँग सहकार्य गर्न पनि उनीहरुलाई छुट छ। यिनै सैद्धान्तिक र व्यवहारिक पक्षका कारणले नेपालको तल्लो दुई तहका सरकार प्रदेश र स्थानीयतहको अन्तरसम्बन्धमा चुनौती र अवसर दुवै देखिएका छन्।
पहिले चुनौतीको कुरा गरौँ किनेभने अवसरहरू यिनै चुनौती न्यूनिकरण गरेर मात्र सम्भव हुने गर्छन्। प्रथमत: तीन तहको संघीयतामा समन्वयको चुनौती रहने गर्छ। एउटै सरकारका निकाय बीच सम्पर्क सहज हुन्छ जसले गर्दा सुचना आदानप्रदानमा पनि धेरै समस्या हुँदैन। भिन्न सरकारका भिन्न निकया बीच भने पदानुक्रम सपष्ट हुँदैन।
कस्ले कस्लाई सम्पर्क गर्ने, कुन सुचनाको सँग आदानप्रदान गर्ने भन्ने स्पष्ट हुँदैन। जस्ले गर्दा समन्वय चुस्त हुँदैन। यो समस्या नेपालमा प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्धमा देखिएको छ। दुवै तह संविधनत: स्वायत्त रहेका छन्। कानुनी सर्वोच्चता प्रदेश सरकारसँग रहेपनि स्थानीय सरकार प्रदेश सरकारमाथि स्रोत जुटाउन र जिम्मेवारी बहन गर्नका लागि निर्भर नरहेका कारणले कस्ले कस्लाई कुन विषयमा समन्वय गर्ने भन्ने स्पष्ट भएको छैन्।
दुवै तह आफ्नो स्वायत्ताको नै अड्डी कसेर बसेका छन्। यस्तो अवस्थामा दुवैको समन्वय र सहकार्यबाट जुन अवसर हासिल गर्नुपर्ने हो, त्यो हुन सकेको छैन्। दोस्रो, चुनौती भनेको प्रदेश सरकार अधिकारका हिसाबले धेरै कमजोर छ र यसका कार्यजिम्मेवारी र राज्यस्रोतमा अधिकार हेर्ने हो भने यसले स्थानीय तहलाई आफूसँग सहकार्य गर्न उचित उत्प्रेरणा दिने ठाउँ धेरै छैन्।
अझ राजनीतिक रुपमा त प्रदेश सरकार आफै संघ सरकार र केन्द्रिय शक्तिको प्रभुत्वबाट बाहिर आउन सकेको छैन। उदाहरणको लागि प्रदेश सरकारको आफ्नै निर्वाचित व्यवस्थापिका हुँदाहँदै पनि उसका लागि महत्वपूर्ण निर्णय केन्द्रिय शक्तिहरूले नै लिने गरेका छन्। मूख्यमन्त्रि को बन्ने, राजधानी कहाँ राख्ने र प्रदेशको नाममा विवाद हुँदा लोकतान्त्रिक माध्यमबाट प्रदेशसभाले नै निर्णय लिनुका साटो केन्द्रिय शक्तिको ह्विपाबाट निर्णय हुने गरेको छ।
यसले प्रदेश कमजोर देखिन्छ जस्ले गर्दा स्थानीय तह पनि प्रदेशसँग सहकार्य गर्नु भन्दा संघ सरकारसँग नै सहकार्य गर्न उचित ठान्छ। प्रदेशले आफ्नो अस्तित्व र सामर्थ्य सुनिश्चित गर्न आफ्ना महत्वपूर्ण निर्णय प्रदेशसभाबाट नै निर्क्योल गर्नुपर्छ नत्र सो सभाबाट बनेको सरकाले अन्य तहसँग सहकार्य गर्ने राजनीतिक हैसियत राख्दैन। अझ प्रदेशको संरचना आफैँमा नयाँ रहेकाले पनि प्रादेशिक नेता र निकाय आफ्नो जिम्मेवारी र औचित्यबोध गर्न मै समय लागेको छ।
यसले गर्दा उनीहरुलाई आफ्नो संरचना भन्दा पहिले नै क्रियाशील रहेका र सेवा प्रवाह गरीरहेका स्थानीय तहसँग नीतिगत रूपमा सहकार्य गर्न गाह्रो परेको छ। तेस्रो, लामो समय केन्द्रिकृत शासन प्रणालीबाट सञ्चालित हुँदा नेपालमा स्व-शासन विकास भएको थिएन। स्थानीय निकाय गत तीन दशकदेखि क्रियाशील रहेपनि उनीहरु केन्द्रिय सरकारबाट नै निर्देशित थिए।
यसले सबै क्षेत्र जिल्ला सदरमुकाम हुँदै काठमाडौँका स्याटालाइटको रूपमा विकास भएका छन्। संविधानमार्फत स्वायत्तता हासिल गरेपनि यो ऐतिहासिक सम्बन्धबाट टाढा हुन सकेका छैनन्। जिल्लाको अस्तित्व मेटिँदा उनीहरुका लागि काठमाडौँ टाढा त भएको छ तर त्यो सम्बन्ध अझै मेटिएको छैन। यसले स्थानीय प्रतिनिधिहरु अझै पनि आफ्ना योजना पारिदिन र स्रोत उपलब्ध गराउन काठमाडौँ धाउने गर्छन। संवैधानिक रुपले दिएका अधिकारका लागि लड्न सकेका छैनन्।
त्यसमाथि लामो समय न्यून अधिकारबाट गुजारा गरेको स्थानीय तहलाई संघीय व्यवस्थाले एक्कासी धेरै अधिकार र जिम्मेवारी दिएको छ। यसले एकातिर उनीहरु कार्यजिम्मेवारी पूरा गर्न नसक्ने होकी भनी अताल्लिएका छन् भने अर्कोतर्फ आएको स्रोत कसरी खर्च गर्ने भन्ने विषयमा रुमलिएका छन्। यसले पनि उनीहरुलाई प्रदेशको आवश्यकता महशुस भएको छैन।
उनीहरुले आफ्ना सबै जिम्मेवारी आफैँ बहन गर्नुपर्दैन, आफ्नोभन्दा ठूलो स्रोत र आकार रहेको प्रदेशसँगको सहकार्यबाट अझ निपूर्ण तरिकाले गर्न सकिन्छ भन्ने महशुस गर्न समय लाग्ने देखिन्छ। बल्ल अहिले उनीहरु सबै सेवा प्रवाह गर्न आफ्नो क्षत्रफल, स्रोत र जनसंख्या सानो रहेकाले वरपरका पालिकासँग सहकार्य गर्न थालेका छन्।
तर यी चुनौतीका बाबजुद यी दुई तहबीचको समुचित सम्बन्धले आ-आफ्ना मतदाताको दैनिक जिन्दगीलाई सहज बनाउन सहयोग गर्न सक्छन् र स्थानीय र क्षेत्रिय विकासमा नयाँ गति दिन सक्छन्। अहिलेको अवस्था नै हेरौँ कोभिड-१९ को संक्रमण जताततै फैलिएको छ। यसका लागि आवश्यक पर्ने परीक्षण गर्ने मेशिनदेखि बिरामी उपचारका लागि आवश्यक पर्ने भेन्टिलेटर, आइसियू बनाउन कुनै पनि एक पालिकाका लागि अत्यन्त महँगो हुने गर्छ।
अझ यस्को दीर्घकालीन व्यवस्थापन र सञ्चालन गर्न पालिकाहरुबाट सम्भव छैन्। यसका लागि ठूलो लगानी चाहिन्छ जसबाट प्रतिफल हासिल गर्न ठूलो जनसंख्यालाई सेवा प्रवाह गरेर मात्र सम्भव हुन्छ। यो काम प्रदेश सरकारले गर्न सक्छन्। त्यस्तै प्रदेशले स्थानीय तहको सहयोग बिना संक्रमण फैलनबाट रोक्न पनि सक्दैन, दुवै तहबीच सहकार्य आवश्यक छ।
यस्तो सहकार्य शिक्षा, स्वास्थय, विपद व्यवस्थापन लगायतका क्षेत्रमा आवश्यक पर्छ। संविधानका अनुसूचिले दुवै तहको जिम्मेवारी र अधिकार बाँडफाँड गरेपनि हरेक क्षेत्रमा कुनै एक तहबाट मात्र काम गर्न सम्भव रहँदैन। कार्यजिम्मेवार जतिसुकै विस्तृतीकरण गरे पनि आजको समयमा अधिकार र जिम्मेवारी ओभरल्याप हुने अवस्था आइहाल्छ। या त दुवै तहहरू एक अर्कासँग प्रतिस्पर्धा गरीरहन सक्छन अथवा सहकार्य गरी त्यस्को प्रतिफल बाँड्न सक्छन्।
प्रदेश र स्थानीय तहको अन्तरसम्बन्धको पहिलो अवसर भनेको यी दुईबीचको गठबन्धनको राजनीतिक शक्ति हो। दुवै तह संघ सरकारसँग एक्ला-एक्लै प्रतिस्पर्धा गर्न कमजोर छन्। कुनै पनि एक-दुई पालिका संघ सरकारका लागि खासै महत्व राख्दैनन्। प्रदेशमा पनि संरचनाको अभाव, स्रोतको सीमितता र राजनीतिक शक्ति कमजोर रहेको छ।
तर दुवै तह मिलेर भने संघ सरकारलाई दरिलो माग प्रस्तुत गर्न सक्छन् जुन माग संघ सरकारले बेवास्ता गर्न मिल्दैन। किनभने दुवै तहले मिलेर गरेको माग क्षेत्रिय र स्थानीय विकासका हिसाबले महत्वपूर्ण र तात्विक रहने गर्दछ र यसमा त्यस क्षेत्रका जनाताको पनि सहमति रहन्छ। यसरी प्रदेश र स्थानीय तहको एकितृत प्रयासबाट मात्र संघ सरकारको मुठ्ठिमा रहेको स्रोत र अधिकारको उचित हस्तान्तरण सम्भव छ। दुवै तहले आ-आफ्ना आवश्यकता पत्ता लगाई संघ सरकारसामु साझा माग प्रस्तुत गर्नु पदर्छ।
दोस्रो अवसर, प्रदेशको नयाँ सरचनाबाट हुने देखिन्छ। प्रदेशको कुनै निश्चित संरचना नभएका कारण उनीहरु या त आफ्ना छुट्टै निकाय स्थापना गर्न सक्छन् अथवा वित्तिय सहकार्य मार्फत स्थानीय तहबाट नै आफ्ना योजना कार्यक्रम लागू गर्न सक्छन्। पहिलो उपायका लागि ठूलो लागत ब्यहोर्नु पर्दछ भने दोस्रो उपाय स्थापित स्थानीय तहबाट नै हुनेछ जस्ले प्रदेशको बजेटमा ठूलो बचत हुनेछ।
तर दोस्रो उपायबाट स्थानीय तहमा पर्न जाने कामको भारलाई भने प्रदेशले उचित व्यवस्थापन गर्नु पर्छ। यो काम प्रदेशमा स्थापित हुने प्रदेश सेवा आयोगमार्फत र अन्य अनुदानबाट हुन सक्छ। पहिलो उपायले प्रदेश र स्थानीय तहबीच प्रतिस्पर्धा निम्त्याउँछ र सुरूमा भनेझै निकायहरू बीच समन्वयमा समस्या निम्त्याउँछ भने दोस्रो उपायले सहकार्यलाई बढाउँछ।
यस्तो उपायबाट प्रदेशको औचित्य नै रहन्न कि भन्ने डर प्रदेशका जनप्रतिनिधिमा रहेको देखिन्छ तर यसका लागि अन्य उपायहरू छन्। जस्तो स्थानीय तहबाट सम्पादन हुने प्रादेशिक योजनाको नाममा ‘प्रदेश सरकारको योजना’ भनेर राख्ने, दुई वा दुईभन्दा धेरै पालिकासँग एउटै ठूलो योजनामा सहकार्य गर्ने, सकेसम्म ठूला योजनामा ध्यान दिने जस्ले गर्दा स्थानीय प्रतिनिधिले मात्र प्रदेशका योजनाको राजनीतिक लाभ लिन नपाउन्।
तेस्रो अवसर पनि संघियता नेपालमा नयाँ अभ्यास भएकाले नै सम्भव छ। संविधानमा कार्यविभाजन भएपनि अझै प्रदेश र स्थानीय तहबीचमा कुन तहले के गर्ने भन्ने स्पष्ट भएको छैन्। संघीय मूलुकहरुमा तहबीच कार्यविभाजन समनिकटताको सिद्धान्त (प्रिन्सिपल अफ सबसिड्यारिट) अनुसार हुने गर्छ। जस्को मतलब जुन तह जुन जिम्मावारी पूरा गर्न सबैभन्दा सक्षम छ त्यो जिम्मेवारी सोही तहबाट नै सम्पादन गर्ने।
संविधानले पनि धेरथोर यसै सिद्धान्तलाई आधार मानेर कार्यविभाजन गरेको छ। तर यो सबै क्षेत्रका लागि एउटै हुँदैन। कतिपय मुलुकमा विश्वविद्यालय नगरपालिकाहरूले नै सञ्चालन गरेका हुन्छन्। नेपालको संविधानमा उच्च शिक्षा प्रदेश र संघको अन्तर्गत पर्छ तर काठमाडौँ, ललितपुर, विराटनगर, पोखरा र भरतपुर महानगरपालिकाहरू विश्वविद्यालय सञ्चालनका लागि आवश्यक वित्तिय र मानव स्रोत पुर्याउन सक्ने खालका छन्।
उनीहरुको जनसंख्या पनि विश्वविद्यालय सञ्चालनका लागि पुग्ने आकारको छ। संविधानले अधिकार नदिएपनि निजी क्षेत्रको सहयोग र प्रदेश सरकारले वैधानिकता दिएमा उनीहरु विश्वविद्यालय आफ्नो पालिकामा सञ्चाचालन गर्न सक्छन्। तर सायद कर्णाली एवम् सुदूरपश्चिमका ठूला पालिकामा पनि यो संभव नहोला। त्यसैले त्यहाँ प्रदेश सरकारबाट नै विश्वविद्यालय सञ्चालन गर्नुपर्ने हुनसक्छ।
यसरी प्रदेश र सो प्रदेशका स्थानीय तहले संविधानमा कस्को अधिकार कति भन्ने आधारमा भन्दा पनि आफ्नो क्षेत्रको विकासका लागि कुन तहबाट समनिकटताको सिद्धान्त अनुरुप के गर्न सकिन्छ भन्ने आधारमा सहकार्य गर्ने अवसर रहेको छ।
अन्त्यमा, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको अन्तरसम्बन्ध नेपालमा संघीय व्यवस्थाको सफलताका लागि महत्वपूर्ण छ। त्यसका लागि एक किसिमको स्वस्थ्य प्रतिस्पर्धा आवश्यक छ। संघीय सरकारले जे-जे गर्छ त्यसपछि हामी गर्छौँ भन्नुले संघीय व्यवस्थालाई असफलतातिर डोर्याउँछ।
संघीय व्यवस्थाले दिएको प्रतिस्पर्धा र स्वायत्ततालाई मनन गर्दै प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच सहकार्य गर्दा दुवै तहका लागि धेरै अवसरहरु छन्। तर त्यसका लागि दुवै तहबीच जुन किसिम विमर्श हुनु पर्ने हो त्यसो हुन सकेको छैन। सहकार्य संविधान र संघीय कानुनबाट संभव छैन, यसका लागि दुई तह बीच निरन्तर छलफलको खाँचो छ।
प्रादेशिक समन्वय परिषद यसका लागि प्रयोगमा आउने कानुनी व्यवस्था भएपनि यो परिषद निरन्तर हुन सकेको छैन। भएका बैठकले पनि समन्वय र सहकार्यका लागि सार्थक उपायहरू निकाल्न सकेको छैन। सहकार्य दुवै तहका प्रतिनिधिबीच निरन्तर औपचारिक र अनौपचारिक संवादबाट मात्र संभव छ। यो संवादको आधार संविधानमा कस्को के अधिकार छ भन्ने विषयबाट नभई कुन तह के काम गर्नका लागि सबैभन्दा सक्षम छन भन्ने आधारमा हुनु पर्छ।
