संघीय संरचनामा मुलुकको साधन र स्रोतको न्यायोचित बाँडफाँड लगायतका काम गर्न संवैधानिक अंगका रुपमा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको परिकल्पना संविधानले गरेको छ।
प्राकृतिक स्रोत र वित्त आयोगले दुई भिन्नाभिन्नै प्रकृतिको काम गर्नुपर्ने छ।
आयोगको एउटा मुख्य काम संघीय सञ्चित कोषलाई संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमाझ बाँडफाँड सिफारिस गर्नु हो। यस्तो कोषमा नेपाल सरकारको सबै किसिमको आम्दानी जम्मा भएको हुन्छ। तर यो आम्दानी सबै केन्द्र सरकारले परिचालन गर्न पाउँदैन र प्रदेश एवम् स्थानीय सरकारहरूमा बाँडफाँड गर्नुपर्ने हुन्छ। यसका लागि आयोगले निश्चित मापदण्ड र सुत्र बनाएर परिणामसहित कति कति रकम कुन कुन सरकारलाई दिने भनेर सिफारिस गर्छ। यस्तै प्रदेशको सञ्चित कोषलाई पनि प्रदेश सरकार र प्रदेश भित्रका स्थानीय सरकारबीच बाँडफाँडका लागि यस्तै सिफारिश यो आयोगले गर्छ।
यो आयोगले वित्तीय बाँडफाँड मात्रै नभएर प्राकृतिक स्रोत र साधानको बाँडफाँड सम्बन्धि काम पनि गर्नु पर्ने छ। यसभित्र प्राकृतिक स्रोतसँग सम्बन्धित विषयमा सरकारहरूबीच उत्पन्न विवाद निरूपण पनि पर्छ।
पहिलो संविधान सभाको प्राकृतिक स्रोत, आर्थिक अधिकार तथा राजस्व बाँडफाँड समितिको प्रतिवेदनले छुट्टाछुट्टै प्राकृतिक स्रोत आयोग र वित्त आयोग बनाउन सुझाएको थियो। यो संविधानमा यी दुवै आयोगलाई एकै जोडेर एउटै आयोग बनाइएको छ। यो काम अब यही प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले गर्ने छ।
यो आयोगका लागि आवश्यक पर्ने 'राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग सम्बन्धि व्यवस्था गर्न बनेको विधेयक' अहिले संसदमा छ। यस्तै अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन सम्बन्धि विधेयक पनि संसदमा छ।
राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगसम्बन्धी विधेयक आयोगको संस्थागत संरचनासँग सम्बन्धित छ। अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन सम्बन्धि विधेयक आयोगको कार्यक्षेत्रसँग सम्बन्धित छ। यो संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको राजश्व अधिकार, राजश्व बाँडफाँड, अनुदान, ऋण , बजेट व्यवस्थापन लगायतका विषयसँग सम्बन्धित छ। संविधानत: यी सबै विषय राष्ट्रिय प्राकृतिक श्रोत तथा वित्त आयोगसँग सम्बन्धित छ। म यहाँ यी विधेयका केही बुँदाहरूमा चर्चा गर्न चाहन्छु।
एउटा सामान्य तर महत्वपूर्ण विषयबाट विषयमा प्रवेश गरौं। विधेयकमा आयोगले आफ्नो काम गर्दा संवैधानिक निकाय, सरकारी कार्यालय वा सार्वजनिक संस्थासँग परामर्श लिनसक्ने प्रावधान राखिएको छ। यो आयोगले परामर्श तथा राय सल्लाह लिनुपर्ने सबैभन्दा महत्वपूर्ण अंग भनेकै प्रदेश सरकार र स्थानीय सरकार हुन्।
तर, परामर्श लिन सक्ने भन्ने दफामा स्थानीय सरकार वा प्रदेश सरकार उल्लेख गरिको छैन। यसमा 'संवैधानिक निकाय, सरकारी कार्यालय वा सार्वजनिक संस्था' मात्रै उल्लेख गरिएको छ। राय परामर्श जस्तो सामन्य कुरा पनि प्रदेश सरकार र स्थानीय सरकारसँग राखिएको छैन । यसै गरी समन्वय तथा सहकार्य भन्ने अर्को दफामा समेत प्रदेश तथा स्थानीय सरकार छुटाइएको छ। यसले प्रदेश तथा स्थानीय सरकारको भूमिकालाई नजरअन्दाज त गरेकै छ, आयोगलाई यी दुवै सरकारबाट धेरै टाढा र केन्द्र सरकारको एकल नियन्त्रणमा राख्ने बाटो खुला गरेको छ। त्यसैले अनिवार्य रुपमा प्रदेश र स्थानीय तह, र यी तहसँग सम्बन्धित संघमहासंघसँगसमेत राय परामर्श लिने व्यवस्था यहाँ गरिनु आवश्यक छ।
विधेयकको एकमदै महत्वपूर्ण कुरा राजश्व बाँडफाँड गर्दा लिइने आधारसँग सम्बन्धित छ। वित्त आयोग सम्बन्धि विधेयकमा यी आधारहरूको व्यवस्था गर्दा गम्भीर त्रुटी भएको छ। राजश्व बाँडफाँड गर्दा जनसंख्या लगायत सातवटा आधारमा मात्र गर्ने भनेर विधेयकले पुरै किटान गरिदिएको छ। कम्तीमा यी लगायतका आधार भनेको भएपनि हुन्थ्यो। यस्तो वाक्यांश पनि विधेयकमा छैन।
विधेयकमा उल्लेख गरिएका सूचकले आयोगलाई एकदमै साँघुरो दायरामा बाँधिदिने छन्। जस्तो पाँचौ नम्बरमा मानव विकास सुचकाङ्क लेखिएको छ। यसले त सुचकाङ्क(एचडिआइ)मा मात्रै भर पर्न बाध्य बनायो। यसभन्दा तलमाथि गर्नै नमिल्ने बनायो तर यसले हाम्रो सबै आवश्यकता त समेट्दैन नि। यसको स्थानमा मानव विकास मात्रै राखेको भए शिक्षा, स्वास्थ्य, सरसफाई, खानेपानी, प्रतिव्यक्ति आम्दानी लगायतका मानव विकाससँग सम्वन्धित विषयलाई आधार मान्न सकिन्थ्यो।
जनसंख्या पनि आफैंमा संकुचित शब्द छ। यसको स्थानमा जनसाँख्यिक विवरण राखिनुपर्दथ्यो। यो विवरणमा जनसंख्या, घरधुरी संख्या, विभिन्न उमेर समूहलगायत आवश्यकताका आधारमा जनसाँख्यिक सम्बन्धि जे विवरण पनि राख्न सकिन्छ।
प्रतिव्यत्ति आम्दानी, वित्तीय अनुशासन, वित्तीय क्षमता, वन र वातावरणजस्ता भारतको वित्त आयोगले समेत प्रयोग गरिरहेका आधार समेत ऐनमा राखिएको छैन। जस्तो भारतको १४ औं वित्त आयोगले(सन २०१५ देखि २०२०) प्रतिव्यत्ति आम्दानीलाई ५० प्रतिशत, जनसंख्यालाई १७.५ प्रतिशत, भूगोललाई १५ प्रतिशत, जनसंख्या वृद्धिदरलाई १० प्रतिशत र वनलाई ७.५ प्रतिशत भार दिएर राज्यसरकारलाई अनुदान दिन्छ। १३ औं वित्त आयोगले वित्तीय अनुशासनलाई १७.५ प्रतिशत र वित्तीय क्षमतालाई ४७.५ प्रतिशत भार दिएको थियो। दक्षिण अफ्रिकामा त संस्थागत क्षमता, आधारभूत सुविधा लगायत अन्य विषयगत सूचकका आधारमा प्रदेश तथा स्थानीय सरकारलाई अनुदान वितरण गरिन्छ। विधेयकमा भारत तथा दक्षिण अफ्रिकाले प्रयोग गर्ने यी सामन्य खालका आधारसमेत छुटाइएको छ।
भोलि आयोगले काम सुरु गरेपछि हामीलाई पनि यस्ता आधारहरू चाहिन्छन्। कुनै स्थानीय वा प्रदेश सरकारका खास समस्या कसरी सम्बोधन गर्ने वा राजश्व बाँडफाँडको असमानता कसरी कम गर्ने भन्ने विषय आउन सक्छ। वित्तिय अनुशासन र पारदर्शिता कायम राख्न सरकारहरूलाई कसरी थप जिम्मेवार बनाउने भन्ने हुनसक्छ। यसबेला आयोगले थप आधारहरू खोजि गर्न सक्छ। यो विधेयकले त आयोगलाई यस्तो ठाउँनै दिएन। यहाँ उल्लेख गरिएका केही बुँदाबाहेक अन्य कुरालाई आधारै बनाउन नसक्ने बाध्यकारी प्रावधान ल्याइयो। यसमा सुधार गर्नु जरूरी छ। सांसदज्यूहरूले यसमा ध्यान दिनुहुने छ भन्ने मेरो अपेक्षा छ।
विधेयकको अर्को पाटो छ, प्राकृतिक साधन र श्रोतको राजश्वको बाँडफाँड सम्बन्धि। अन्तरसरकारी वित्तिय व्यवस्थापनसम्बन्धि विधेयकमा भएको प्रावधानले वित्तिय अधिकारमा स्थानीय सरकारको पहुँचलाई निस्तेज पार्ने प्रयास गरेको देखिन्छ। साथै, यो प्रावधानले संविधानले आयोगलाई दिएको अधिकार पनि कटौति गरेको छ।
संविधानमा प्राकृतिक साधनबाट प्राप्त हुने रोयल्टी तीन तहकै सरकारको साझा अधिकार सूचीमा छ। विधेयकमा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको कार्यक्षेत्र भित्र प्रवेश गरी प्राकृतिक स्रोत उपयोगको राजश्व बाँडफाँडको सीमासमेत तोकिएको छ। जसमा प्राकृतिक साधन र स्रोतबाट प्राप्त राजश्वको ८५ प्रतिशत संघ, १० प्रतिशत प्रदेश र पाँच प्रतिशत स्थानीयका लागि तोकिएको छ।
संविधानले प्राकृतिक साधानको बाँडफाँडको आधार मात्र होइन, प्राकृतिक स्रोतसाधनसहित समग्र राजश्व बाँडफाँडको आधार बनाउने र प्रदेश एवम् स्थानीय तहका लागि वित्तीय हस्तान्तरणको परिमाण समेत तोक्ने अधिकार आयोगलाई दिएको छ। सरकारले कानून निर्माण गर्दा आयोगको हातट्टा अहिले नै बाँधिदिएपछि भोलि प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई आयोगले वित्तीय हस्तान्तरणको मापदण्ड र परिमाण कसरी तोक्न सक्छ? यसरी कानुनमै कस्तो राजश्वकको कति प्रतिशत कुन सरकारले पाउने भनेर तोकेपछि आयोग किन चाहियो? यो त संघीय अर्थमन्त्रालयले आफैं कानुनका आधारमा बाँडे भइहाल्यो नि? यस्तो राजश्व कसरी र कति कति बाँडफाँड गर्ने भन्ने वैज्ञानिक आधार तयार गरी बाँडफाँड गर्न नै आयोग चाहिएको हो।
सिद्धान्तत: प्राकृतिक साधनको उपयोग र यसको लाभमा स्थानीय नागरिकको बढी अधिकार तथा हक हुन्छ। आर्थिक अधिकारको प्रयोग सम्बन्धि संविधानको धारा ५९ र राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग सम्बन्धि धारा २५१ को आसय पनि यही हो। यसै गरी राज्यको नीति सम्बन्धि धारा ५१ मा पनि प्राकृतिक साधनको प्रतिफलमा स्थानीय समुदायलाई प्राथमिकता तथा अग्रधिकार दिनुपर्ने व्यवस्था छ। सरकारको कुल राजश्व संकलनमा प्राकृतिक साधन र स्रोतको भार दुई प्रतिशत पनि छैन। यी साधनबाट संकलित सबै रोयल्टी तल पठाउँदा पनि सरकारको राजश्वमा खासै तात्विक असर पर्दैन। मूल्य अभिवृद्धी कर, अन्तशूल्क लगायत सबै प्राकृतिक स्रोत साधनको बाँडफाँडको आधार आयोगले नै तय गर्छ।
कुन सरकारलाई कति प्रतिशत राजश्व बाँड्ने भनेर कानुनमा लेख्नु नै अनुचित तर संविधान विपरित छ। अझ स्थानीय सरकारलाई ५ प्रतिशत तोक्नु त सिद्धान्त र संविधानको विरूद्धमा नै छ। सबै राजश्व संघमा केन्द्रीत गर्नु पर्ने केन्द्रीकृत मानसिकता यो प्रावधानमा देखिन्छ।
कामका आधारमा हेर्ने हो भने प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त राजश्व स्थानीय र प्रादेशिक सरकारले कम्तीमा ४०/४० प्रतिशत र संघका लागि २० प्रतिशत राख्नु पर्ने देखिन्छ। मूल्य अभिवृद्धि कर र अन्तशूल्कको कम्तिमा २०/२० प्रतिशत प्रदेश र स्थानीय तहलाई राखिनु आवश्यक छ।
आयोगको अधिकार क्षेत्र कटौति गर्ने र स्थानीय सरकारको वित्त अधिकार संकुचन गर्ने यो प्रावधान संसदले संशोधन गर्नुपर्छ। यो प्रावधान संविधानसँग बाझिने किसिमको र संविधानको मर्मविपरित छ।
संविधानको धारा ६० मा वित्तीय समानीकरण अनुदानको व्यवस्था छ, म अब यही यही विषयमा कुरा गर्छु।
संविधानले गरेको परिभाषा अनुसार वित्तीय समानीकरण भनेको खर्चको आवश्यकता र राजश्व क्षमता हो भन्ने छ। खर्चको आवश्यकता र राजश्व क्षमता भनेको के हो भन्ने कुरा अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन विधेयकमा कतैपनि छैन।
अनुदान वितरण सम्बन्धि अहिलेसम्म हामीले दुईकिसिमका आधार मानेका छौं, न्यूनतम र थप अनुदान। केन्द्रबाट जाने अनुदानमध्ये पहिले सबैलाई न्युनतम अनुदान दिने, त्यसपछि खर्चको आवश्यकता र राजश्व क्षमताका आधारमा थप अनुदान दिने भन्ने हो। यसअघि स्थानीय निकायले यसैगरी निशर्त अनुदान प्राप्त गर्दथे। साविक स्थानीय स्वायत्त शासन ऐनको दफा २३६ अनुसार निशर्त अनुदानलाई न्यूनतम अनुदान र थप अनुदान गरी दुई भागमा वर्गिकरण गरेर वितरण गरिन्थ्यो। न्यूनतम अनुदानका रुपमा तराई, पहाड र हिमालका जिल्ला विकास समितिलाई क्रमश १५ लाख रु २० लाख र २५ लाख रूपैंयाबाट शुरुवात गरिएको थियो। भौगोलिक विकटता र विकासको न्यून स्तरका कारण पहाड र हिमाली जिल्लाका जिविसलाई अलि बढी न्यूनतम अनुदान वितरण गरिएको थियो। पछि २०६९ सालमा न्यूनतम अनुदान सबै जिविसलाई ४० लाख गरेर बराबरी गरियो। नगरपालिकाको सर्न्दभमा पनि सबैलाई ३० लाख वितरण गर्ने गरिन्थ्यो। गाविसको हकमा १५ लाख रूपैंया न्यूनतम अनुदान प्राप्त गर्दथे। यो विधि गत आवको अनुदान वितरण सम्ममा कायम थियो। अनुदान वितरणको यो स्थापित विधी र सिद्धान्त यो विधेयकमा छैन। वित्तिय समानिकरण अनुदानमा न्युनतम अनुदानको विषय उल्लेख गरिनु आवश्यक छ।
सरकारको दृष्टिमा सबै समान हुने र आधारभूत सेवा प्रवाहका लागि न्यूनतम अनुदान वितरण गर्नुपर्ने अनुदान वितरणको सामान्य सिद्धान्त हो। थप अनुदान खर्चको आवश्यकता, राजश्व क्षमता तथा परिचालन, सुगमता/दूर्गमता, प्रतिव्यत्ति आम्दानी, विकासको स्तर ,वित्तीय अनुशासन लगायतका आधारमा सूत्र बनाएर वितरण गर्ने चलन प्राय: सबै देशमा छ। भारतमा तत्कालीन योजना आयोगले कुल अनुदानको ४० प्रतिशत न्यूनतम अनुदान वितरण गर्ने र बाँकी अनुदान सूत्रका आधारमा वितरण गर्ने प्रचलनको सुरुवात गरेको थियो। वास्तमा राजश्व परिचालन राम्रो भएको स्थानमा थप अनुदानको आवश्यकता पनि कमै पर्छ। अमेरिका , क्यानडा, अस्ट्रेलिया, तान्जानिया, यूगान्डा लगायतका कैयौ देशमा न्यूनतम अनुदानपछि थप अनुदान कमजोर स्थानीय तहलाई मात्र दिइन्छ।
यसबाहेक अनुदान वितरणसम्बन्धि व्यवस्थामा थप स्पस्टता आवश्यक छ। अहिले विधेयकमा जेजति व्यवस्था गरिएको छ, त्यो पर्याप्त छैन।
संविधानको धारा ६० मा चार किसिमका वित्तीय हस्तान्तरण अनुदान वितरणको व्यवस्था छ। ती हस्तान्तरणमा वित्तीय समानिकरण अनुदान, सशर्त अनुदान, विशेष अनुदान र समपुरक अनुदान हुन्। प्रस्तावित विधेयकको दफा ३ मा समानिकरण अनुदान र शशर्त अनुदानमात्र राखिएको छ। हुन त विधेयमा संविधानको अतिरिक्त भनिएको छ तर संविधानमा भएको व्यवस्थालाई स्पष्ट खुलाउने काम ऐनको हो।
यस्तै आयोगका पदाधिकारीहरुको योग्यता कानुनमा स्पष्ट पारिनु पर्छ। आयोग पदाधिकारीहरुको योग्यतासम्बन्धमा समेत विधेयमा केही उल्लेख छैन। संविधानत: आयोगको अध्यक्ष वा सदस्यको योग्यता 'सम्बन्धित विषयमा स्नातक' हुनुपर्दछ। 'सम्बन्धित विषय' भनेको के-के हो भन्ने विषयमा स्पष्ट व्याख्या कानुनले गर्नु पर्ने हो। यदी यो प्रावधानको स्पष्ट व्याख्या भएन भने भोलि सम्बन्धित क्षेत्रको ज्ञान नै नभएको व्यक्तिको आयोगको नेतृत्वमा ल्याइने सम्भावना हुन्छ। जसले आयोगलाई कमजोर बनाउन सक्छ।
यो विधेयकले गर्नुपर्न अर्को महत्वपूर्ण काम प्राकृतिक स्रोत र वित्त अलग्याउनु आवश्यक छ। यी दुई अलग/अलग विषय हुन्।
हामीकहाँ जुनसुकै किसिमका राजनीतिक नियुक्ति गर्दा राम्राभन्दा पनि हाम्राले प्राथामिकता पाउने चलन छ। यसै गरी विषय विशेषज्ञता नभएका व्यक्तिहरु पनि राजनीतिक भागवन्डा र पहुँचका आधारमा अवसर पाउने प्रचलन छ। संविधानले आयोगमा अध्यक्षसहित बढिमा ५ जना रहने व्यवस्था गरेको छ। तर, पाँचै जना प्राकृतिक स्रोत क्षेत्र भए आयोगले कसरी काम गर्ला? अथवा सबै वित्त क्षेत्रका भए पनि त आयोगले काम गर्न सक्दैन। विधेयकले कार्यविभाजन, अनुभव लगायतयस्ता पक्षमा पनि ध्यान दिनु आवश्यक छ। आयोग पदाधिकारीको नियुत्ति गर्दा सदस्यको हकमा दुई/दुई जना प्राकृतिक स्रोत र वित्तको गर्ने र अध्यक्ष प्राकृतिक श्रोत वा वित्त जुनबाट भएपनि हुने व्यवस्था विधेयकमा गर्न सकिन्छ।
वित्त आयोगको नेपाल सरकारसँग सर्म्पक अर्थमन्त्रालय होइन, प्रधानमंत्री कार्यालय बनाउनु आवशयक छ। हाल अर्थमन्त्रालयले गर्ने कतिपय कार्यहरु संविधानत अब राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले गर्छ। दक्षिण अफ्रिकामा त्यहाँको वित्त आयोग र अर्थ मन्त्रालयबीच हरेक वर्ष विवाद हुन्छ। राजश्व बाँडफाँड लगायतका सर्न्दभमा अबका दिनमा हामीकहाँ पनि त्यस्तो विवाद नहोला भन्न सकिन्न। वित्त आयोग विधेयकमा नेपाल सरकारसँग सर्म्पक गर्न अर्थ मन्त्रालय मार्फत गर्नुपर्ने भन्ने व्यवस्था गरिएमा यस्तो विवादले बजेट र आर्थिक कार्यक्रम नै प्रभावित हुनसक्छ।
वास्तवमा यो आयोग मात्र होइन, सबै संवैधानिक आयोगको सम्पर्क मन्त्रालय प्रधानमन्त्री कार्यालय राखिनुपर्दछ। प्रधानमन्त्री कार्यालय राख्दा नीतिगत निर्णय गराउन, कार्यान्वयन गर्न र अन्य निकायहरुसँग समन्वय गर्न सहज हुन्छ।
अन्त्यमा, प्राकृतिक साधन र श्रोतको राजश्वको बाँडफाँड सम्बन्धि महत्वपूर्ण प्रावधानदेखि परामर्शको सामान्य प्रावधानसम्म हेर्दा यो विधेयक स्थानीय सरकारको वित्तिय अधिकारलाई संकुचन गर्ने र केन्द्र सरकारसँग बढी भरपर्नु पर्ने बनाउने गरी ड्राफ्ट गरिएको देखिन्छ। यसका लागि प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगका कतिपय संविधान प्रदत्त अधिकारसमेत कटौति गर्ने र आयोगको हातखुट्टा बाँध्ने प्रावधान यो विधेयकमा छ। सम्बन्धित समितिमा रहनुभएका सांसदज्यूले यसमा पक्कै ध्यान दिनु हुनेछ।
(देवकोटासँग
सेतोपाटीका
रोहित खतिवडाले गरेको कुराकानी)
